Данную главу из мирового бестселлера «Экономист под прикрытием» (Undercover Economist) я перевел и публикую с личного разрешения автора, колумниста газеты Financial Times г-на Тима Харфорда. Уверен, она понравится нашим казахстанским читателям, давая ответы на злободневные вопросы. Читать начало.
Толстый заговор – стимулы и развитие в Непале
Образовательная система в Камеруне дает ее руководителям такие извращенные стимулы, что хорошее образование детей не имеет для всех особой выгоды, а посему это самое последнее, на что обращает внимание правительство.
Другие проекты развития образуют еще более тонкие сети обратных стимулов. Еще один пример был обнаружен экономистом Элинор Остром, изучавшей сложные ирригационные системы Непала. Помимо традиционных систем дамб и каналов, Непал обладает современными бетонными дамбами и каналами, разработанными профессиональными инженерами и профинансированными большими международными донорскими организациями. Что работает лучше и почему?
Когда я впервые услышал о данной работе, я подумал, что смогу предположить, где зарыта собака. Очевидным выводом будет, что проекты с современным дизайном, материалами и инженерией, массированным финансированием произведут лучшую ирригационную систему, чем кучка фермеров использующих глину и тростник. Правильно? Нет!
Теперь мы это знаем. Мы знаем, что большие плотины плохо сочетаются с местными условиями и на самом деле «маленькое – красиво!» - местные методы и традиционное знание дела, передаваемое из поколения поколению, работают гораздо лучше! Правильно? Опять же нет…
Оказалось, что правдивая история в Непале гораздо интереснее, чем данные упрощенные догмы. Элинор Остром обнаружила очевидный парадокс. Первая часть парадокса в том, что современные дамбы, профессионально спроектированные и построенные, на самом деле снижают эффективность ирригационных систем. Вторая часть парадокса, в том, что когда доноры оплачивают строительство ирригационных каналов, либо усиливают их современными материалами, они усиливают ирригационную систему, надежно доставляя воду потребителям.
Почему доноры могут обеспечивать ирригационные каналы, а не эффективные дамбы? Очевидно, что здесь более тонкие моменты, нежели старые дебаты между сторонниками современного технического искусства и традиционной мудрости. Правда более-менее близка тем, кто понимает мотивации участвующих сторон.
Начнем с очевидного положения, что проект будет тем успешнее, если люди получающие пользу от его успеха те же самые, кто участвует в его осуществлении. Это немедленно объясняет, почему существующие ирригационные системы и методы имеют преимущество – не потому, что они базируются на традиционной мудрости (хотя конечно это может иметь место), а потому, что люди его проектировавшие, построившие и оперирующие им – это те же самые фермеры. В свою очередь инженеры, спроектировавшие современные каналы и дамбы, если они развалятся, от голода тоже не умрут, принимающие работу ответработники не отвечают за проект в целом, а доноры больше заинтересованы в транспарентности процессов нежели в результате. Немедленно мы видим, что лучшие материалы и большое финансирование не ведут к успеху дела в целом.
Копнув глубже понимаешь важность правильного оперирования проектом. Но кто будет управлять? Ни доноры, ни ответработники должного интереса в операционном управлении не имеют. Непальские госслужащие получают повышение исходя из высоты должности и отчасти престижности проекта. Операционное управление это глухая текучка, независимо от того какие дивиденды получают фермеры. Захочет ли госслужащий вести нескончаемое дело, находящееся далеко от столицы Катманду, где его жена занимается шопингом, а дети ходят в школу? Помимо всего, взятки всегда представляются привлекательным источником дохода для госслужащего, а большие строительные контракты предоставляют больше возможностей для откатов, нежели операционная работа.
Так же как и госслужба, донорские агентства работают в условиях благоволящих большим стройкам. Все донорские агентства заинтересованы в дорогих проектах, потому что если они не потратят наличность, то навряд ли смогут получить еще. Вдобавок к этому многие двусторонние организации помощи, такие как USAID, действуют в рамках государственных требований: так USAID должен использовать услуги американских производителей, что в большинстве своем означает дорогое высокотехнологичное оборудование. Поскольку бульдозеры больше нужны в строительстве дамб, нежели в управлении ими, то это положение говорит в пользу строительных проектов. Если даже донорское агентство безразлично к большим проектам, они по прежнему вынуждены полагаться на информацию от местных специалистов и консультантов, у которых такие же интересы как и у госслужащих.
Все это объясняет почему у тех кто, делает такие большие строительные проекты нет интереса в обеспечении эффективных дешевых систем, как у фермеров. Однако, Ослоновская работа не объясняет почему оплаченные донорами дамбы наоборот ухудшают положение и почему сами новые ирригационные системы работают лучше старых, несмотря на отсутствие интереса со стороны организаторов проекта. Чтобы понять надо обратиться к самим фермерам. Никто кроме самих фермеров не заинтересован в управлении ирригацией. Возможно, это не проблема. До строительства новых каналов они и управляли старыми. Если так оно и было, то почему они не могут работать с новыми?
Оперирование требует двух вещей: поддерживать всю систему единой и чистку самих каналов. Это огромная работа. Фермеры не будут в этом заинтересованы, пока не увидят явных выгод, а это скрывает в себе проблему. Систему надо поддерживать как единую систему, но фермеров с близлежащими к каналам участками не волнуют дренажные каналы, ведущие воду к остальным участкам, тогда почему они должны чистить их? К счастью фермерские сообщества фермеров проработали систему сотрудничества, где нижние фермы помогают содержать общую дамбу, а близлежащие фермы чистят дренажные каналы.
Если бы донор оплатил строительство новых каналов, то положение бы улучшилось – новые каналы лучше, пропускают больше воды и требуют меньше ремонта. Но если большой донор строит новую дамбу, то система договоренностей разваливается. Поскольку новая дамба требует гораздо меньше работы по поддержанию ее в исправном состоянии, то соглашение о сотрудничестве не имеет равнозначной силы – низлежащим фермам нечего предложить верхним участкам, поскольку дамба почти не нуждается в текущем ремонте, а раз так, то верхним фермерам нет смысла чистить каналы.
Многие ирригационные системы в Непале провалились потому, что при исполнении технических параметров проекта, не учитывались человеческие факторы и системы рабочих взаимоотношений между фермерами.
Этот непальский пример показывает, что если само общество не может предложить правильных стимулов к большей продуктивности, то предоставление ей даже на бесплатной основе инфраструктурных проектов не спасет его от бедности. Инфраструктурные проекты часто комиссуются людьми, не имеющими интереса в устойчивом успехе, нежели в возможности получения взяток или карьерном продвижении. Если эффективность самого проекта не приоритетная задача по сравнению с перспективой «откатов», то неудивительно, что они не достигают конечной цели для самого общества. И даже если цель проекта была изначально благая, то существование мздоимства перечеркивает возможность достижения поставленных целей.
Есть ли шанс для развития
Специалисты по вопросам развития часто фокусируются на помощи бедным странам в их процветании через программы улучшения образования и инфраструктуры (дороги, связь) – и это конечно имеет свой смысл. К сожалению, это лишь маленькая часть проблемы. Экономисты, которые разобрали статистику на части, или изучали такие необычные данные как заработки тех же камерунцев в Камеруне и камерунцев, эмигрировавших в США, обнаружили, что образование, инфраструктура и заводы вовсе не объясняют разницу между богатыми и бедными. Из-за некачественного образования Камерун возможно, в два раза беднее, чем мог бы быть. Из-за ужасной инфраструктуры, страна также может быть в два раза беднее чем могла бы быть. Однако Камерун беднее США не в четыре раза, а в пятьдесят раз. И что самое важное, почему Камерун не может с этим ничего поделать? Может ли камерунское общество улучшить школы? Ведь преимущества образования перевесят все расходы! Могут ли камерунские бизнесмены построить заводы, приобрести лицензии, найти иностранных партнеров… разбогатеть?
Очевидно, нет. Манкур Олсон ясно показал, что клептократия на самом верху власти препятствует развитию бедных стран. Если страну возглавляет вор, необязательно меркнет свет, потому что правитель может предпочесть развить экономику и затем снимать большие сливки. Однако в целом из-за того, что диктатор не уверен, сколько ему отпущено или потому что ему необходимо позволять подчиненным воровать взамен на поддержку власти, этого не происходит.
Затем далее по пирамиде иерархии ворованного богатства, развитие страны идет вспять, потому что правила и законы общества не стимулируют проекты и развитие бизнеса, направленных на общее благо. Предприниматели предпочитают работать «в черную» (слишком трудно находиться в «белом» правовом поле) и соответственно не платят налогов; официальные лица требуют показушных амбициозных проектов для поддержания престижа и личного обогащения: школьники не заинтересованы в получении образования, если знания роли не играют.
Это не новость, что коррупция и неправильные стимулы имеют значение. Новостью является то, что извращенные правила в обществе и институт коррупции являются не одной из причин разницы между богатыми и бедными странами, а ее единственной причиной. Такие страны как Камерун, живут гораздо беднее даже при их текущем уровне инфраструктуры, инвестиций и системы образования. Но что еще хуже, коррупционная сеть нивелирует любые попытки улучшить инфраструктуру, привлечь инвестиции и улучшить образование.
Камерунская система образования была бы лучше, если бы люди имели стимул к хорошим знаниям: если бы система строилась на вознаграждении за знания, хороших оценках и реальных навыков, а не благодаря связям. Камерун имел бы лучшую технологию и работающие заводы, если бы был правильный инвестиционный климат как для своих предпринимателей, так и иностранных, где доходы не съедаются мздоимством и бюрократией. Необходимы на самом деле всего небольшие инвестиции в оборудование и компьютеры для обеспечения высокой прибыльности инвестиций… если прибыли не съедаются взятками и бюрократией.
Даже существующее в стране образование, технологии и инфраструктура могли бы гораздо лучше использоваться, если бы общество строилось на вознаграждении за хорошие продуктивные идеи. Но оно построено по-другому.
У нас по-прежнему нет правильных слов описать, что же не так в Камеруне, равно как и во всех бедных странах мира. Некоторые называют это «социальным капиталом» или «доверием». Другие говорят о «верховенстве закона» и «институтах». Но это все лишь ярлыки. Проблема в том, что Камерун, как и другие бедные страны – это мир «вверх тормашками», где люди действуют в прямом и косвенном ущербе другим. Стимулы создать богатство валятся им же на голову как та самая крыша в библиотеке.
Гниль начинается с правительства, но влияет на все общество. Нет смысла инвестировать в бизнес, поскольку правительство не защищает от воров (и ты сам можешь стать вором). Нет смысла платить за телефонные счета, поскольку никто с тебя не взыщет по долгам (поэтому нет смысла открывать телефонную компанию). Нет смысла получать хорошее образование, потому что хорошую работу ты получаешь не благодаря знаниям (и потом по-любому не можешь получить образовательный грант, потому что банк не сможет с тебя отбить займ, а правительство не предоставляет хороших школ). Нет смысла импортировать товары, потому что первыми кто на этом заработает, это таможенники (поэтому импорт мал, а это злит таможенников и заставляет их драть взятки с имеющихся импортеров еще больше).
Теперь, когда мы поняли, как важен данный фактор, мы можем начать исправлять ситуацию. Но в сути вопроса заключается огромный сопротивленческий фактор, поэтому он решается медленно и трудно. Мы не находим приемлемым насильно насаждать демократию и обычно такие демократии не длятся долго. Мы не хотим, чтобы помощь в развитии уходила на взятки, но контроль средств дело очень затяжное.
Эти проблемы не решаются за одну ночь. Но есть некоторые простые реформы, которые при доле политической поддержки, направят такие бедные страны как Камерун в правильном направлении. Первым шагом является сокращение бюрократии, которое позволит предпринимателям легче начинать свой бизнес, расширять его и занимать средства. Необходимые законодательные реформы порой весьма просты и, хотя также нуждаются в понимающем и доброжелательном правительстве, требуют подчас только одного министра с головой и сердцем в нужном месте, а не всего передела общества.
Другим вариантом является помощь со стороны мировой экономики. Экономика большинства стран весьма маленькая – например весь ВВП Африканского континента меньше ВВП Бельгии. Экономика республики Чад меньше экономики английского пригорода Шрузберри. Маленькие страны, такие как Чад и Камерун, не могут быть самодостаточными – им нужен доступ к сырью, топливу, международному капиталу и производственным мощностям. Но камерунцы захлопнуты за высокими таможенными барьерами – одними из самых высоких в мире – около 60%. Такие барьеры предоставляют возможность их правительству собирать барыши. Маленькая страна не сможет существовать без мировой экономики и только с ней у нее есть шанс. Как происходит глобализация, мы рассмотрим в следующей главе.
